贵达·破产观点丨债权人委员会职权之“委托条款”探究

《破产法》第六十八条第四款规定了债委会职权之一“债权人会议委托的其他职权”。对于该条款所规定的债权人会议委托的职权，其委托的职权事项之范围是否存在界限，是否能涉及到破产资产处置、债权分配、债权核查等实质性事项，无论是在理论界还是实务界都存在很大的争议，笔者将结合债权人委员会职权的职权原则、立法及司法解释、实务做法等相关内容阐释笔者观点，以期抛砖引玉。

关键词：债委会  委托条款  实质性事项

一、债权人委员会职权概述

我国于2007年开始实施的《破产法》规定了债权人委员会制度，但对该制度的规定十分简单，涉及其职权的仅两个条文。《破产法》赋予债权人委员会的权利主要为两个，一是第六十八条的监督、提议等权利，即“监督债务人财产的管理和处分；监督破产财产分配；提议召开债权人会议；债权人会议委托的其他职权。”二是第六十九条规定的管理人重大事项向债权人委员会报告制度，即管理人实施“涉及土地、房屋等不动产权益的转让；探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让；全部库存或者营业的转让；借款；设定财产担保；债权和有价证券的转让；履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同；放弃权利；担保物的取回”这几项行为时，应当报告债权人委员会。

二、“委托条款”可委托职权范围争议之所在

关于债权人会议可否委托债权人委员会行使实质性职权，无论是理论界还是实务界一直存在两种观点，一种观点认为可以授权给债权人委员会，另一种观点认为授权范围限于非实质性影响的债权人权益。本文所称的实质性事项，是指在破产案件推进的过程中，会对债权人的实体权利产生变动，如资产处置方式、资产拍卖降价幅度、债权分配顺序、债权核查等。为何会存在这两种反差较大的争议，笔者试图从以下两方面作出解读。

1、立法原因

《破产法》对债权人委员会的职权的立法范式本为详尽式的列举，如此便不会存在争议，但却又在第六十八条的第四款作了一个兜底条款“债权人会议委托的其他职权”，由于《破产法》对可委托的事项并未再作规定，这就使得《破产法》第六十一条债权人会议拥有的共计十项权利是否都能委托给债权人委员会成为一个争议较大的问题。2019年《破产法》司法解释三第十三条：“债权人会议可以依照企业破产法第六十八条第一款第四项的规定，委托债权人委员会行使企业破产法第六十一条第一款第二、三、五项规定的债权人会议职权。”从立法范式看，该解释并非限定性立法范式，是否可以将其理解为指引性的规定，从而委托债权人委员会行使企业破产法第六十一条除第一款第二、三、五项规定的债权人会议其他职权呢，亦是有待商榷。

2、现实中参差不齐的做法

基于法律对债权人委员会“委托条款”职权并未明确的规定，在实践中也是出现了不同做法。对于严格遵循破产法及其司法解释的委托范围，自无需作更多阐释。但在破产实践中，多为涉及债权人数较多的案件才会成立债权人委员会，由于此类案件召开债权人会议成本高、难度大、耗时长，因此为解决一些债权人会议上不能决定或一些以后程序中涉及到的实质性事项，可能会因此将此类事项授权给债权人委员会决定，这些事项常常包含实质性内容。

三、“委托条款”所能委托事项之探讨

1、债权人委员会职权原则

破产案件中，债权人会议是案件进程中的必设机构，而债委会则是根据案件实际需要可以选设的机构，其多见于债权人数量较多的案件。根据《破产法》的相关规定来看，债权人委员会的职权主要包含三个方面，一是议事监督，即为监督管理人履职、破产财产的管理和处置、破产财产分配等；二是重大事项报告制度，当出现《破产法》第六十九条规定的十种情况时，管理人应当向债权人委员会报告；三是债权人会议委托的其他事项。因此，从法律规定的内容上看，债权人委员会的职权重点集中在监督职能上，如监督破产财产的变价、管理人执行职务情况等。

2、立法之衔接

对于债权人会议可委托债权人委员会的职权，由于当前《破产法》及其司法解释并未给出明确的规定，这也正是当下出现参差不齐做法的主要原因，笔者试图结合法律相关规定来进行综合阐释。

结合《破产法》第六十八条、六十九条之规定，加之《破产法》司法解释三第十三条的限定，债权人会议可委托债权人委员会的事项会由此而明晰吗？仔细查阅《破产法》司法解释三第十三条，其表述为“债权人会议可以依照企业破产法第六十八条第一款第四项的规定，委托债权人委员会行使企业破产法第六十一条第一款第二、三、五项规定的债权人会议职权。”该条司法解释除决定继续或者停止债务人的营业外，不涉及债权人会议其他事项，而解释使用的是非限定性的立法方式，如此看来，似乎并不能得出明确结论。但综合《破产法》所规定的议事监督权和重大事项报告制度，于议事监督权利而言，法律已作了明确规定，自不必再作过多讨论；而对于重大事项报告制度应当是事前监督性质还是事后报备性质，也是一直争议不断，对此问题，结合债权人委员会的设立价值，应当把这种报告制度归结为事前监督性质，否则将会使得其监督功能得不到实现，当债权人委员会认为涉及的重大事项可能会不利于债权人时，可以向管理人提出意见，甚至可以通过提议召开债权人会议的方式保障债权人自身利益，否则该制度便会失去其存在的价值，事前报告监督可以使得破产案件涉及到重大事项时，债权人委员会通过监督、重大事项事前报告等方式，向管理人提意见、提议召开债权人会议等方式维护债权人的合法权益。这能在一定程度上通过债权人委员会对管理人的监督约束管理人的部分重大决策，保障债权人的权益。

3、现实考量

    债权人委员会是否应当能够被授权决定实质性事项，还需考虑以下几个现实角度：

（1）债权人委员会不能充分代表全部债权人

《破产法》对债权人委员会的人员组成，除规定需有一名债务人企业职工代表外，并未对其他组成人员的债权金额、债权性质作出约束。而案件实务中，债权人委员会成员通常由管理人提出后交债权人会议表决，这会使得管理人可能出于案件进展少受阻碍的考虑，乐于将优先债权人、有财产担保的债权人等权利实现能够得到较好保障的债权人提为债权人委员会组成人员的候选人。若在这样一个优先权利人占多数的债权人委员会人员架构下，可以预见案件进程中涉及债权人委员会决定的事项亦会变得十分容易通过，而这将不利于其他无优先性质的债权人权利的保障。其次，债权人委员会的成员自身亦是债权人，在破产程序这样一个众多债权人权益均有可能出现不同程度损失的情况下，债权人所决定的事项首先多从自身利益出发。尤其是在资产处置的事项上，债权人债转股、新入资等情况会使得每个债权人的可期待利益不尽相同，这难免会使得债权人委员会成员处于自身考虑作出与广大债权人利益相违的决定，加之各个债权人对利益实现的迫切性、可承担风险的能力等方面并不一致，往往又会使得该问题被放大。

因此，若重大事项的决定权授权给债权人委员会，实难充分保障除债权人委员会成员外的其他债权人的利益。

（2）召开债权人会议需耗费高昂成本

债权人会议在破产案件中属于最高决策机构，需要成立债权人委员会的案件，通常债权人的数量较为庞大，组织召开一次债权人会议实属不易，在闭会期间债权人会议无法正常行使法律赋予的职权，作为其职权的补充债权人委员会制度由此而生。然而案件情况并不能保证按照表决时的决议一成不变走下去，不可预见因素出现也有必要提出解决方式，在案件进程中不可避免会出现债权人会议上所通过方案、决议之外的其他新情况，对于其中涉及到的实质性事项，若累计到下一次债权人会议再作决定，显然极不利于案件的高效推进，且因为少数事项便召开一次债权人会议既不现实，又需要花费大量的人力物力，该成本最终归为破产费用，本质上看是对债务人可清偿资产价值的减损，是既不高效又不经济的。

从该角度来看，对于案件推进过程中出现的一般事项，如债权人会议决议范围内的可变因素和新出现的非重大事项，由于其不会较大幅度限度影响到债权人的自身权益，在此情况下可授权给债权人委员会决定，以达到高效经济的目的。

四、实质性事项之处置

法律将破产案件中的实质性事项的决定权赋予给了债权人会议，这能让每一位债权人在程序上都能充分表明自己的意见，故而若从保障债权人利益角度来看，最好的方式固然是将案件涉及到的实质性事项一并在债权人会议上表决。然而对于不可避免会出现债权人会议上所通过方案、决议之外的其他新情况，实质性事项中包括资产处置降价幅度、降价方式、债权分配变化等可能会随时发生变化，这些问题的出现，基于上述三中所列的现实原因难免需要将部分涉及可能变化或新出现的实质性事项委托出来，对于实质性事项的委托范围及界限，笔者试图给出以下处理方式：

（1）若该实质性事项为重大事项，涉及到案件情况出现较大变动，会使得案件进程、结果发生较大变化，如资产处置方式由拍卖变为债转股、资产可变卖价格低于债权人会议决议的范围、因其他债权人的加入等原因使得债权分配顺序发生较大变动等，此时应当由管理人、债权人委员会等有权主体提议再次召开债权人会议重新决议，方能在实质上和程序上保障债权人的权益。此种情况债权人委员会不论是从人员组成方面还是优先维护自身权益的角度，将涉及事项委托给债权人委员会决定可能会存在广大债权人的权益得不到合理保障，实非科学合理之举。

（2）若事项涉及的仅为债权人会议决议范围内的可变因素如债权人会议上已通过的资产降价幅度、资产买受人付款进度、债权分配时因付款进度等原因涉及分配进度调整等，或者案件推进过程中出现的新的一般事项，如出现新的较小价值资产后如何处置、破产案涉有争议重大诉讼是否应当上诉等，此时可将该事项授权债权人委员会决定，也可授权管理人上报人民法院批准决定，两种方式各有优势：1、若授权债权人委员会决定，可以保障债权人参与案件进程的权利，提高债权人的积极性，更好约束管理人，更好做到案件公开、公平、公正处理；2、若授权管理人上报人民法院批准决定，由于管理人和法院均是破产案件的深度参与者，必然对案件的进程和各种综合因素会有能做到更好的全方位的把控，这是单一或少部分债权人的决议所不能比拟的优势。而将最终批准权赋予给人民法院，人民法院对破产案件各方的平衡、综合协调，能够使得相关出现的变动情况所导致的后果做到更优、更全的考虑。

五、结语

    《破产法》解释三对委托范围进行了一个相对但却不明确的界定，这无疑是在该问题上的进步，由于我国《破产法》起步较晚，更多问题的解决需要一个实践出现、不断优化解决方式的过程。而就这一问题而言，笔者建议相关法律或司法解释应当对债权人会议委托债权人委员会的事项范围进行明确界定，在实体和程序上更好保障全体债权人的利益。

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