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01
(一)债权人会议制度
破产程序的制度目标在于将出现资不抵债情形的企业资产在各债权人之间进行合理的、公正的分配,以防债务人企业的财产被个别债权人非法控制、个别清偿、不当得利等,损害整体债权人的公平受偿权益。破产程序作为一个集体清偿债权的司法程序,整个逻辑架构要求全体债权人以集体的形式行使权利以保障公平,该集体形式行使权利的法律制度即为债权人会议制度。充分尊重全体债权人的意志,保障全体债权人对破产程序的参与权,是实现该公平清偿制度目标、达成破产法公平精神的必要前提。而债权人会议制度便是破产法为实现这一大前提的制度设计。我国破产程序中的债权人会议,是由依法申报债权的债权人组成,以保障债权人共同利益为目的,为实现债权人的破产程序参与权,讨论决定有关破产事宜,表达债权人意志,协调债权人行为的破产议事机构。债权人会议在破产程序中占有重要地位,它是债权人参与破产程序、维护其利益的自治团体。
(二)债权人委员会制度
债权人会议因其全体债权人参与议事的制度设计具有最高效力、决定力,但同时也不可避免的产生了议事成本较高、闭会期间无法行使职权、无法对破产程序进行日常监督等固有弊病,作为补充其弊病的债权人委员会制度应运而生。债权人委员会制度来源于美国破产法,在美国破产重整制度实践中,债委会产生于重整申请受理后,产生方式为由美国破产署直接指定七名普通债权人代表组成债委会,充分且主动地保障重整程序的顺利推进。债权人委员会是指遵循债权人的共同意志,代表债权人会议在职权范围内对管理人的活动以及破产程序的合法、公正负责日常监督,处理破产程序中债权人会议授权其解决的有关事项的常设机构。其同样也是企业债务重组、破产等程序中全体债权人的意思表示机构,通过重大事项的决定和监督,来维护债权人自身利益进而维护全体债权人的合法权益,最大限度地保全债务人合法资产、保障破产程序、债权得到合法公平清偿。
值得注意的是,除了破产法制度中存在债权人委员会制度之外,我国商业银行中也存在着旨在处置困境企业的债务的金融债权人委员会,但二者有着根本的不同:1、性质不同,金融债委会主要是由商业银行自发组成的自律协商性组织,法律性质不明确,不能代表困境企业全体债权人参加诉讼活动,也不具备独立的权利义务、责任能力;2、运行方式以及目的不同,破产债权人委员会通过监督破产财产的管理和处置来保障破产财产在债权人之间公平分配,而金融债委会是通过困境企业即债务人同相关债权人、新的战略投资方等共同协商谈判来确保债务重组工作的顺利推进;3、职权不同,破产债权人委员会的职权法定,在破产程序的启动、实质性事项决定上没有主导权;但金融债委会实质上对困境企业的债务处置具有主导权,可以通过采取对债务人进行扶持等措施并利用行政、司法和同业制裁手段来实现债权利益最大化。
(三)二者关系
我国破产法采取任意设立的立法例,规定在设立债权人会议的同时,可以设立债权人委员会作为债权人会议的常设监督机构,解决债权人会议在闭会期间无法行使对管理人及破产程序依法进行监督和日常参与权的问题,使债权人的利益得到更好的保障。目前关于债权人会议与债权人委员会制度的主要法律法规包括《中华人民共和国企业破产法》、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国破产法〉若干问题的意见》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》和《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》等。这些法律法规对债权人会议制度、债权人委员会制度等做了相应规定,奠定了制度产生的法律基础。
按照我国现行的破产法律法规之规定,债权人会议与债权人委员会既有联系又有区别。二者首先地位不同,债权人会议是破产程序的决策机构,其有权选择设立或者不设立债权人委员会;但是一旦决定成立,委员会就应是一个拥有具体权利义务、责任能力的独立机构,但同时债权人委员会又要服从债权人会议的领导,向债权人会议负责并报告工作。另外,二者职权也有所不同。债权人委员会的主要职能在于监督破产程序的公正进行,保护债权人利益,特别是监督管理人行使职权。债权人委员会作为常设机构,与债权人会议相辅相成,能有效弥补债权人会议本身的缺陷,而且很多国家或地区的破产法律制度设置债权人委员会就是为了作为债权人会议的补充,共同对破产程序进行监督。此外,债权人委员会行使职权时也是在行使债权人会议的某些职权,没有债权人会议的授权,债权人委员会无法独立开展工作,也无法超越债权人会议本身的职权范围行使职权。简而言之二者的关系,即债权人委员会是债权人会议的代表机关,在破产程序中代表债权人全体之利益监督破产程序的进行;债权人委员会由债权人会议选任,向债权人会议负责并报告工作;债当债权人委员会的决议与债权人会议的决议不一致时,应服从债权人会议的决议。二者的立场及职权范围在一定程度上存在冲突,而二者在各自履职的时候又存在监督与被监督的关系,二者同为破产程序的重要参与者在整个程序中相互关联又彼此制约。
02
二、我国破产债权人委员会制度运行现状与不足
新修订的《中华人民共和国企业破产法》在2006年才首次对债权人委员会的设立和职权进行了明确规定,主要适用于企业不能清偿到期债务而进行的破产清算和破产重整。自此之后的十数年司法实践中,破产债权人委员会在破产程序中发挥了特有的积极作用,但其实际运作仍面临着一些问题。
(一)债权人委员会的独立法律地位不明确困境
依据新破产法,债权人委员会的设立、成员选任等均由债权人会议来进行决定,但法律对于债权人委员会的法律地位并未做出明确规定。根据新近出台的《破产法司法解释三》相关规定,债权人会议对债权人委员会的授权范围及授权方式进行了限制,这样一来债委会作为多方涉事债权人,为集合全体或多数债权人意志,并代表全体或多数债权人集合债权、统一处置债权而以协议方式成立的虚拟组织,有了设立的法律依据,有了很大的进步。但法律仍未解决其就其从设立上必须由破产管理人提起,到履行职权无监督机制,到决议缺乏法律效力、难以参与重整计划和经营方案制作,无力参与债务的调整与重组等困境,其还是不能发挥应有的最大化制度功能。
(二)债权人委员会难以在重整程序中发挥应有助力
虽然我国破产法规定了债权人委员会的职能,但范围模糊、具体运行机制、与破产程序其他参与主体的协调机制缺失,导致乱象丛生。在最高院新发布的《破产法司法解释三》中明确就债委会的议事规则进行了明确规定,对于议事程序进行了细化规定,填补了债委会在议事规则方面存在的空白,但规定仍较为原则性,无法解决实践中债权人委员会机制不能切实发挥其应用的难题,需要进一步细化。
现代以来的破产法理念逐渐偏向于债务人的挽救,清算并非破产程序的唯一出路,甚至不是主要的制度目的,往往由清算转入重整程序才能更好的实现各方利益,达成良好的经济、社会效益。破产重整成功的关键取决于债权人与债务人的债权协商结果,作为多方博弈的过程,相较清算程序重整更强调债权人的有效、有代表性参与,对债权人的议事效率要求也高于清算程序。理论上来说,债权人委员会作为具代表性的常设债权人议事组织,理应可以在此过程中大有作为。但从实践运作中看,债委会不能以独立组织的名义处置债权或盘活债权,更不能与意向投资人签订合同处理与债权实现有关的合同,根本无法发挥推进程序的效用。归根到底,源于我国破产法仅在总则部分规定了债权人委员会的相关内容,在重整、和解、清算中没有再进行更细化的规定;又关于债权人委员会的职能规定主要为监督破产财产的处分与分配。债权人委员会作为代表债权人会议及全体债权人对债务人、管理人行使监督权利的机关,是否有权利参与制定重整计划草案,是否有权利监督重整计划的执行等问题均没有明确的法律依据。
(三)债权人委员会相关费用承担问题
破产法对债权人委员会开展工作所发生的费用的性质及清偿顺位性问题没有加以规定,这一规定的模糊及缺失,导致实务中对债权人委员会因开展工作而发生的费用如何负担有一定的争议,不利于发挥债权人委员会的相关职能、一定程度上降低了债权人参与债权人委员会的积极性。
(四)债委会成员选定规则存在缺陷
我国《破产法》六十七条规定,债权人委员会由债权人会议选任的债权人代表和一名债务人职工代表或者工会代表组成,债委会成员不得超过九人,也就是说债权人会议通过选举的方式选出债委会成员。在选举程序中,应当对被选举的主体进行提名,而进行提名的前提是明确具有提名权的主体在司法实践中,往往出现各个债权人为更好保护自己的权益而纷纷要求参加债权人委员会的情形,但如果所有债权人都参加,那就失去设立债权人委员会的意义了。事实上此时法院面临人选选择上的困境,但破产法没有就具体如何选择作出规定。
03
三、推进债权人委员会制度顺畅运行的对策构想
债委会设立之目的在于加强对破产程序的监督,保障债权人之权益。为推动债权人委员会制度发挥更大时效,需要在以下方面进一步优化完善:
(一)明确债权人委员会的独立法律地位
“破产程序完全的公力救济主义不能实现破产法的各种功能,因此必须采用债权人自治与公力相互结合的方式。”债权人委员会代表债权人会议对管理人的活动以及破产程序的合法、公正负责日常监督,债权人会议和债权人委员会二者共同构成了完整的债权人自治体系。保障破产程序公平清偿债权的价值取向,必须充分发挥债权人委员会作为常设机构的作用。作为破产程序中最主要的参与方,法律必须建立能够充分、完整、高效保障债权人参与权和博弈权的机制,这需要债权人委员会能够以其自身名义独立开展工作,法律应当赋予其一定的独立性,有效提高债权人在破产程序中的谈判能力与参与程度,更大程度上有利于债权人利益的维护,真正发挥债权人委员会的价值。
(二) 赋予债权人委员会直接参与职能,助力推进破产“拯救”
银行业金融机构债权人委员会制度已经为破产程序中的债权人委员会制度提供了很好的借鉴,将来的破产法修订或者司法解释中应当予以采纳。例如,为保障债权人在破产程序中相关权益的表达与行使,维护破产程序实质公平,推进破产程序顺利进行,考虑借鉴银行业金融机构债权人委员会制度,赋予破产程序中的债权人委员会依据职权所作决议对债权人委员会以及全体债权人具有约束力,对债权人会议及全体债权人负责。
赋予债权人委员会直接参与职能,可以充分发挥债权人委员会在重整程序中的积极作用。从规范的角度来讲,既然《企业破产法》采取的是总分则立法模式,债权人委员会制度又是规定在总则中,那么应当当然的适用于重整、和解与破产清算程序中;而且《企业破产法》亦明确“管理人、债务人的有关人员违反本法规定拒绝接受监督的,债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定”。债权人参与重整程序的主要途径是通过债权人会议,而债权人会议的召开程序复杂,成本过高,无法及时、有效的将债权人的意思、要求反映出来,债权人在重整程序中难以充分、完整的参与程序。实际上,“破产重整制度的核心是债权协商,利害关系人的权利义务将通过债务人与债权人协商结果得以落实。”重整制度既然促进利害关系人共同参与到致力于债务人挽救的重整程序中来,其当然离不开债权人委员会的积极参与。这需要在实践过程中对此进行引导,赋予债权人对于债权人委员会设置的建议权等权利,以推动债权人委员会在重整程序中的设置与运作。重整程序中应当积极设立债权人委员会
(三)建立债权人委员会的费用保障制度,明确费用承担
债权人委员会的顺利运作,不可避免的涉及费用承担的问题。对于债权人委员会履行职责发生的费用,联合国国际贸易法委员会编写的《破产法立法指南》指出:“一些破产法允许债权人成立非正式的委员会,因不受法院或管理人的正式承认,其费用不在破产财产中报销,而由债权人本身承付。其他法律规定,债权人委员会的费用由破产财产支付,由谁来支付的问题与委员会的作用、破产法规定拟由债权人行使的职能可在多大程度上由委员会行使或通过成立一个委员会而得到协助以及有关在任何特定程序中是否成立委员会的其具体方案在制作重整计划草案过程中根据债务人的具体情况设计。”
本文认为,就行使职权而言,债权人委员会不仅行使《企业破产法》赋予的法定职权,在实务中也根据债权人会议的授权履行部分属于债权人会议的职权;基于债权人会议附属机构的性质,将债权人委员会因履行职责所必须费用作为“债权人会议费用”以破产财产开支,并无不妥。该些费用的发生是为了债权人的集体利益,应当由债务人承担,否则,实践中将发生的情况是债权人不愿担任债权人委员会成员,或者即使担任,也因无工作经费,而导致该机构可能形同虚设,无法发挥其应有的作用。因此,应当允许债权人委会员在履行职能过程中所发生的合理必要费用作为破产费用支。但是该等开支应当是在有需要的情况下实际发生,人民法院有权限制过高的支出,并指定管理人在限制范围内对费用的支出进行预先核准。
(四)完善债权人委员会成员选定规则
不同的利益主体有不同的利益诉求,在债务人清偿能力有限的前提下,就不可能充分保障到每一个债权人之利益,在企业破产进程中也很有可能出现损及某一方债权人利益的现象,因此提名能够代表相关主体利益的债权人进入债委会监督破产进程是十分必要的。本文认为,债权人委员会成员选定规则应当综合债权人的债权数额、类型、与债务人的法律关系等因素细化设置法院进一步选定的债权人委员会具体成员的规则,并进一步优化问责机制,督促委员会成员忠勉尽责。
04
四、结语
在企业重组或破产程序中,构建债权人委员会制度的主要目的,在于协调全体债权人的行为,以联合行动、统一维权,保护债权人利益并尽量保障债权人利益的最大化;结合我国当前供给侧结构性改革的背景,债权人委员会还肩负着监管推动产业结构优化、助力优势企业重整复产等任务。债委会本身的制度设计有巨大潜力,但司法实践中却非常遗憾未能发挥应有效用。本文基于此,从立法及制度运行本身探讨原因及对策,以期能对该制度的改革提供些许思考。
作者简介
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余 婧
贵州贵达律师事务所专职律师,广东外语外贸大学法学学士,西南政法大学法学硕士研究生,执业以来办理了民间借贷纠纷、公司股权纠纷、房屋产权纠纷等民商事案件,专业方向为公司法律顾问、民商事诉讼、非诉法律服务。
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